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碳关税

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  近期,世贸组织成员、法国大企业联合会以及一些智库学者对拟开征碳边境调整税或实施类似做法(碳关税)展开了讨论,探讨其对气候变化和温室气体减排的作用。世贸组织副总干事艾伦·沃尔夫表示,如果成员没有就“碳关税”与世贸组织合规性进行校准,开征“碳关税”可能被认为不公平贸易行为,进而在成员间形成新的贸易冲突。

  世贸成员的关注点何在

  贸易与应对气候变化具有相关性。沃尔夫认为,国际贸易、应对气候变化政策或环境政策不仅可以推动世界可持续发展,也是促进经济增长和增长多样化的宝贵来源。面对应对气候变化带来的巨大挑战和机遇,越来越多的世贸组织成员制定了更为雄心勃勃的气候计划,如欧盟、英国、日本、韩国和阿根廷宣布到2050年实现碳中和,中国和巴西宣布到2060年实现碳中和。实现碳中和目标的一个政策工具就是开征增加贸易成本的“碳关税”,如加拿大《2020年秋季经济声明》、墨西哥《国家自主贡献》等均考虑采取“碳关税”措施。

  多边贸易体制具有应对环境议题的传统。沃尔夫说,多边贸易体制一直致力于解决贸易与环境措施的竞争效应等有关问题。1971年,关贸总协定设立了“环境措施和国际贸易工作组”,这是世贸组织“贸易与环境委员会”的前身。这些机制为缔约方或成员提供了一个论坛,以讨论具有潜在重大贸易影响的贸易和环境措施,并努力达成具有连贯性、减缓气候的解决方案。世贸组织环境数据库显示,成员越来越多地采取了与环境有关的贸易措施。2009年至2018年,成员通报了11500项与环境有关的措施,占世贸组织所有通报的16%。

  世贸组织成员开展贸易与环境的结构性讨论。沃尔夫说,成员最近越来越有兴趣并有意义地参与贸易与可持续性主题的讨论。世贸组织“2020贸易与环境周”期间,一些成员发起两项讨论或对话,朝着扩大贸易对可持续发展的贡献迈出了重要一步。一是50个成员发起的关于贸易和环境可持续性的结构性讨论。二是中国等成员在世贸组织联合启动“塑料污染与环境可持续塑料贸易”非正式对话。这些举措旨在确定成员共同关心的领域,并致力于实现有关贸易和可持续性的具体成果。

  世贸组织现有多边规则不妨碍成员采取环境措施。《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第一段清楚地表明,可持续发展和环境保护是世贸组织的主要目标。即使成员制定的环境政策可能对国际贸易产生重大影响,世贸组织规则仍提供了足够的政策空间,要求成员保持透明,采取的贸易措施应具有连贯性和针对性,不得造成歧视,并为其他成员提供对可能影响其利益的贸易政策表达意见和关切的机会。从本质讲,成员可以追求应对气候变化的合法政策目标,但不能将环境措施作为采取贸易保护主义措施的蒙蔽手段。世贸组织多边规则为成员开征“碳关税”考虑合规性以及加强合作提供了清晰而建设性的路径。世贸组织秘书处也可以随时提供技术协助。

  美国在应对气候变化方面动作较多。现任总统拜登在竞选期间即提议征收“碳关税”,以降低气候变化的影响,同时弥补2万亿美元基础设施计划的资金缺口。一些有影响力的共和党人亦在寻求采用类似于“碳关税”的碳股息制度。上任之初,拜登总统就宣布重返气候变化《巴黎协定》,并签署《保护公共卫生和环境及恢复科学应对气候危机的行政命令》。该行政命令第5条第1款提出“应尽可能准确地掌握温室气体排放的全部成本,包括考虑到全球的损失。测算与温室气体排放量增加相关货币化损失的碳社会成本、一氧化氮社会成本和甲烷社会成本,进而有助于做出明智决策,认识到气候影响的广度,并支持美国成为气候问题上的国际领导者”。美国碳税中心称,碳税是对燃烧碳基燃料的产品征收的费用,基本思路是在国内生产、消费和进口环节开征碳税和“碳关税”,对产品流转施加额外成本,通过碳税和“碳关税”有效改变消费者习惯。

  欧盟提出了碳边界调整机制计划。2020年1月,欧盟议会批准欧盟委员会提出的《欧洲绿色新政》战略文件。欧盟将在2021年6月提议建立碳边界调整机制(碳关税),以激励外国生产出口商和欧盟进口商减少其碳排放,同时确保有利于公平贸易的公平竞争环境。沃尔夫指出,世贸组织已经开始讨论欧盟采取碳边界调整机制计划,包括在三个委员会中以贸易关注的形式进行问询。

  法国大企联的欧式路线图

  法国大企业联合会近日发布《贸易与气候变化报告》,对实现气候中和和竞争力的最佳政策工具进行定量评估,并称这是对欧盟“碳关税”和其他贸易政策工具进行比较和定量分析的开创性研究。

  《贸易与气候变化报告》模拟了不同碳政策组合下的情景,以及对气候变化和宏观经济的影响。这些政策包括:实施碳边界调整机制(碳关税);对欧盟范围内的国内和进口产品的碳含量征收最终消费税(含有“碳关税”成分);开征碳含量调节关税和实施《环境产品协定》货物清单零关税(以亚太经合组织确定的54种环境产品为基础);开展减少工业补贴的诸边协定谈判;开展减少化石燃料补贴的诸边协定谈判。

  研究模拟结果如下:一是实施碳边界调整机制、对欧盟范围内的碳含量产品征收最终消费税(国内和进口),理想情况下可分别减少4819和1077公吨温室气体;二是开征碳含量调节关税和实施《环境产品协定》货物清单零关税、减少工业补贴的诸边协定和减少化石燃料补贴的诸边协定将分别减少1117、1738和660公吨温室气体。如果同时实施这三个贸易协定,则应对气候变化的效果更好,可以减少3731公吨温室气体,并带动经济增长和就业人数分别提高0.1个百分点和0.07个百分点;三是实施碳边界调整机制与以上三个贸易协定同时实施,应对气候变化和防止碳泄漏的效果最佳,可以减少8708公吨温室气体,并带动经济增长和就业人数分别提高0.33个百分点和0.22个百分点。

  《贸易与气候变化报告》认为,第一,实施碳边界调整机制的最佳政策设计是既能实现碳排放抑制,又能减少碳泄漏,即欧盟温室气体减排导致高耗能产品生产转移到其他未采取减排措施的国家,进而引起这些国家排放量增长。碳泄漏被认为是跨国界外部性问题,成为欧盟开征“碳关税”的重要依据。第二,碳边界调整机制基于税收原理,显然比征收最终消费税等其他内部政策工具表现更好。如果该机制与世贸组织合规性的补贴机制兼容,将帮助欧盟企业免受碳泄漏影响。第三,碳边界调整机制与有“绿色”影响的多边贸易谈判和诸边协定相结合,才能真正发挥作用,欧盟将获取最大化的气候变化和经济利益。为此,欧盟应奉行多种政策组合,最大程度减少碳泄漏,并最大程度发挥潜力,促进就业和经济增长。

  “碳关税”应避免贸易冲突

  世贸组织副总干事对欧盟实施“碳关税”提出建议。沃尔夫认为,不仅欧盟考虑开征“碳关税”,以示支持其雄心勃勃的应对气候变化计划,美国拜登政府的气候计划也有开征“碳关税”的潜力。为了避免这个与气候有关的贸易措施产生适得其反的冲突,世贸组织需要就“碳关税”议题进行针对性和建设性讨论。如果开征“碳关税”看似不公平且没有很好补救,就会产生贸易冲突。为此,沃尔夫提出如下建议。

  一是欧盟和志同道合的成员必须积极主动应对这一挑战。贸易关注不是贸易争端诉讼,而是要求提供更多的信息,希望了解“碳关税”是否会对其他成员产生不利贸易影响。

  二是欧盟最好应事先预见问题。欧盟已明确认识到,“碳关税”被视为进一步实现其气候雄心而采取的潜在政策之一。《贸易与气候变化报告》研究指出世贸组织成员应讨论并就具体成果达成共识的多个领域,这些领域的进展对减少潜在的碳泄漏有积极作用,并带来经济、就业和环境利益。

  三是《贸易与气候变化报告》提出的在世贸组织进行谈判的建议,掌握在成员手中。欧盟在世界贸易占比超过任何其他成员,与志同道合的盟友一起,可以改变多边贸易体制促进有利于环境的政策和措施的方式。欧盟可表现独创性和驱动力,为实质性积极变革和多边合作提供一条清晰道路。

  四是讨论“碳关税”需要私营部门独特的专业投入,成员还应考虑所有相关者的利益,尤其是发展中国家和最不发达国家的利益,以确保取得最大成果。

  各方反应不一

  来看看评级机构专家对欧盟开征“碳关税”有何评论。标准普尔评级公司的雅各布·霍尔兹曼指出,与特朗普政府以国家安全名义加征关税并拒绝与盟友协调立场不同,拜登政府与欧盟在开征“碳关税”方面具有相同立场和盟友利益。美国钢铁协会主席凯文·登普西表示,美国绝对值得考虑开征碳边界税(碳关税)问题。与此同时,特朗普的“232条款”调查做法为拜登政府解决气候变化问题提供了先例。拜登政府可以援引“232条款”调查赋予总统的广泛权力,以应对气候变化为名,监管任何损害美国国家和经济安全的产品进口,“碳关税”是比以国家安全名义开展调查更有效的贸易政策工具。另外一个方案是,拜登利用“232条款”调查结果作为贸易协议谈判的杠杆,而无需采取新的贸易行动。无论哪种方案,此举都特别影响中国,因为中国是全球最大的钢铁和铝市场温室气体排放国。

  世贸组织上诉机构前成员詹妮弗·希尔曼表示,欧盟开征“碳关税”的做法在法律上是脆弱的,涉嫌违反国际贸易规则,除非“碳关税”的收益被分配用于国内环境政策目标。美国艾金·岗波律师事务所的贸易律师也认为,“碳关税”有贸易政策工具的潜力,但开征“碳关税”还有不够完善之处。

  美国智库战略与国际研究中心专家尼科斯认为,从表面上看,欧盟开征“碳关税”的主张是合理的,因为如果欧盟减排速度快于其他成员,则不应向欧盟生产者、出口商施加额外成本。通过对欧盟进口产品的碳强度为基础开征“碳关税”可以避免碳泄漏问题,但是开征“碳关税”实际上很复杂,能否取得成效具体取决于实施方式:其一,“碳关税”涵盖哪些行业以及应该向上游延伸多远;其二,“碳关税”需要找到核算碳排放并验证数量的最佳方法;其三,“碳关税”如何与欧盟碳排放交易计划、外国生产商可能已经支付碳价等其他碳成本联系起来;其四,“碳关税”实施机制的世贸组织合规性,以及与新的多边贸易规则的兼容性。

  如果仅有欧盟开征“碳关税”,它将成为一个低碳岛国,具有竞争力的出口商可继续向欧盟出口。如果美国、日本等更多成员加入开征“碳关税”的行列,由于这些成员占世界贸易的份额较大,生产和出口企业就有更大动力去投资低碳技术,以便能够向欧美日等市场出口。随着更多成员的加入,全球碳价格就可以自发形成。但是,这一过程取决于减排的雄心水平,必须将碳价格确定在一个最佳位置。如果碳价格太高,低碳成员和高碳成员之间的贸易往来有限,就会破坏多边贸易体制。如果碳价格太低,它将变成适当成本并被纳入最终价格中,对减排影响不大。因此,碳价格必须适中,可以使新兴经济体中技术最先进的企业具有竞争力,并激励其他企业投资于低碳技术,缓解碳泄漏的非经济外部性问题。

  (作者系英国伦敦布鲁奈尔大学商学院博士)


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