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跨越老龄化,老年人要当主角!

2017年8月15日 10:43 作者:张宏 来源:中国商务新闻网

      沈洁,旅日华人,社会福祉学博士、日本女子大学人间社会福祉学科教授。曾担任日本社会政策学会理事・国际交流委员长、日本福利文化学会副会长等社会职务。著有《中国の社会福祉改革はなにを目指しているのか:社会主義と資本主義との調和》、《中华圈の高龄者福利と介护》、《地域福祉NPOの日中比較研究》、《中国城市社区福祉》、《日本老人福利制度》等二十多部学术专著和上百篇学术论文。沈洁教授常年从事各国社会福利制度比较、老人福利、女性福利等方面的研究,是中日社会福祉领域知名专家。日前,本报记者就中日两国的福利制度比较等问题,采访了沈洁教授。


       记者:日本社会是被举世公认的老龄化社会。目前老年人的数量超过了全国总人口的四分之一。请先介绍日本养老制度方面的现状和改革动向。
       沈:日本的年金制度分两个层次。第一个层次是覆盖全部国民的基础年金,规定凡20~60岁的日本公民必须加入,中央政府除负担行政费用外还出资保险;第二个层次是作为公职人员的厚生年金,包括公务员阶层的共济年金。原则上缴满25年年金保险,才能够获得65岁以后领取养老金的资格。
        日本已进入超高龄少子化社会,由此带来的最大问题是劳动力人口减少,社会抚养率增加,这些给社会保障财政带来了极大的压力。现在,参加社会养老保险的人有7000多万人,退休后领取养老金的人已达到1800多万,每年支付社会养老金的数额高达42万亿日元,占到国民收入的12%。此外,还有老年人医疗以及护理费用的财政支出,加在一起是一个很庞大的数字。它不仅给经济发展带来了难题,也给下一代的年轻人增加了社会保险缴费的负担。
        虽然法律规定20岁以上的人有义务加入年金保险,但实际上很多年轻人认为,即使交了25年年金保险,将来也未必能够拿到养老年金。所以,不少个体经营者和自由职业者逃避缴纳年金保险。据厚生劳动省的资料显示,日本20岁至29岁的人中,大约有近50%的人逃避缴纳保险金。
       为了解决此问题,近年来日本政府进行了诸多改革。
       首先,自2016年开始,修改了年金相关法律,降低领取养老金资格的门槛。规定只要缴纳10年就可以领取养老金。这项改革让那些没有交满25年保险的大约60万人能拿到国民年金。而从政府的角度来说,一则能最大限度地保证财源,因为这项政策会促使更多的人加入国民年金;二则减轻了由于拿不到国民年金,不得已接受社会救助群体逐年增加的压力。
       再有,为了解决劳动力人口减少问题,积极探索将退休年龄延长到70岁的可能性。一直到上个世纪90年代为止,日本的退休年龄和中国现今的标准接近,规定大部分行业的退休年龄为60岁。90年代以后,曾修改法律将退休年龄逐步延长到了65岁。目前大部分行业和领域都逐渐过渡到了65岁。今后的改革趋向是再进一步把退休年龄延长到70岁。人的健康寿命不断增长,也使之延长退休年龄成为可能。
       另外,日本的老年人有意愿继续工作,贡献于社会也是一个很重要的背景。
       记者:日本养老制度,与中国的相比,各有什么优缺点?
       沈:
日本的福利制度,其优点表现在制度之间的互相衔接和互相配套。医疗、护理、养老等各种福利是绑定在一起。养老金缴纳得多,今后年金拿得多,而医疗和护理保险不存在多缴费多享受服务的问题,它遵循按需分配的原则。而且日本的国民年金几乎覆盖了整个国民。当然也有没有缴纳的,老了没有生活来源,靠政府救济,但这部分人不多。
       中国的养老保险制度改革起步比较晚,尚未建构起城乡统一标准的、面向全民的基础养老保险制度。主要实行社会统筹和个人账户结合的“统账”模式,农民则是新型农村社会养老保险。总体还是延续了计划经济时期偏重于保护体制内的福利。
        这不仅造成了中国养老保险制度的严重碎片化和统筹层次偏低等显示问题,而且也造成了公平的缺失和严重的城乡差距、行业差距等矛盾。中国养老保险制度还有一个亟待解决的问题就是养老金领取年龄偏低。男职工60岁,而女职工是55岁。农民是60岁。而日本则是原则上65岁后才能领取。
       另外,在日本,年金制度主要体现在现金收入,而护理和医疗更多的是体现在福利服务,通过公共性的福利服务解决第二次再分配的问题。目前,中国的医疗、护理制度和年金制度是分开的,三项制度之间功能的相互衔接和弥补没有充分体现出来。目前,以城市为中心展开的护理保险试点工作,再分配功能不明显,出现了服务倾向于高收入阶层,政府对低收入阶层兜底,而庞大的中间阶层或者说纳税阶层的护理服务体系却很脆弱。
       记者:有人说中国现行社保制度的“劫贫济富”效果,也就是养老金领取将执行户籍地优先制度。您对此的看法是?
       沈:
劫贫济富的说法也许有一定的道理。比如据人社部官员解释,养老金领取将执行户籍地优先……而你户籍所在地的退休金标准,可能比你缴纳养老金的城市的标准差很多。相对于那些拥有大城市户籍,能在那里稳定工作并退休、领取社保的人来说,你是吃亏了。就这点而言,不得不说是一种“劫贫济富”。
        也有人认为这劫富济贫反映在以前的双轨制养老保险制度上。公务员有着优厚的退休金,均由财政埋单,最终事实上是由包括普通职工在内的纳税人埋单。这无疑又是一种典型的“劫贫济富”。但在2015年国务院发布了《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。决定指出,规定机关事业单位工作人员需缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%,单位缴纳比例为本单位工资总额的20%。这意味着养老金双轨制在制度上被终结。所以中国现在不存在“养老双轨制”造成的“劫贫济富”。
       在我看来,“劫贫济富”问题是一种过渡时期的社会现象,如果社会保险统筹能够实现全国统筹,如果年金制度的经济收入和通过医疗,护理制度的公共福利服务能够相互衔接和互补,就能够较好地解决第二次、或者第三次社会再分配的问题。还有,目前中国的扶贫制度还需要达到精准扶贫。如果以上的制度逐步完善了,社会保障制度本身面临的不公平问题就能够得以缓解和解决。


       记者:虽然中国现在对贫困阶层有低保制度,或各种各样的制度倾斜,但不可否认,农村的养老还是靠子女,因为农民60岁后,领取的养老金太少了。
       沈:
实际上中国农村地域之间的差距非常大,所以我不同意一概而论地讲城乡差距。我去过中国很多地区,见到很多养老模式,也看到农村的养老服务差距非常大。云南贫困地区的农村和江浙一带的农村养老服务根本不是一个水准。养老服务水准的差距与经济发展格局的差距是一致。这也是多年来我们提倡优先经济发展,忽视社会发展所带来的问题。
        我这次到上海的郊县考察,这里过去属于乡镇,大多还不是上海城市户口。但是它们的养老设施和服务比城市中心社区提供的还要好。很多城市的老人都想跑到乡镇去养老。
        当然中国还缺乏向日本这样覆盖全民,且一视同仁的基础年金制度。特别是由于年金制度不统一,全国不统筹,导致地方保护主义横行。我去过深圳两次,据资料显示,深圳90%的人口是农民工,10%是本地户籍人口。但由于养老金区域分割,导致农民工回乡后,之前在深圳缴纳的就白交了。于是出现过农民工大规模退保现象。
       所以说户籍问题依然是困扰城乡社会保障制度统合的主要问题。我也一直在呼吁,我们能够搭建一个保护城乡老年人最基本生活制度平台,并将年金、医疗、护理的保障制度行街起来。无论是城市还是农村的人口,不论是跟随子女移动到什么地方,都能够享受到这个平台提供的最基本的老年人生活保障。在这个最基本的平台之上,还可以根据地域经济发展以及个人经济负担能力再搭建第二层和第三层保护网。
        当然子女还是有义务抚养父母。养老问题要靠老人自己,老人子女,政府多方提供的援助来解决。这里首先是老人自己要力图经济自立和生活自立,自己能够解决。
       记者:您长期生活在日本,并且从事的是福利领域的研究。那么您认为日本的养老模式和养老经验有哪些可以借鉴?
       沈:
中国的情况是其他国家都没有经历过的。人口众多,且在经济还没有取得高度发展时,就进入了老龄化社会,特别是中国的独生子女政策,较早的退休年龄,强势的政府等,都带有很强的中国特色。而西方发达国家是在经济高度发展时期迎来了高龄化,有很多余力来一点一点解决这问题。所以,其他国家的成功经验并不见得适合中国。中国的养老模式更多的是需要自己来摸索。
       但是,日本老人的自立精神和积极参与社会活动的姿态这一点上,有可能值得中国老年人借鉴。大多数日本老年人在退休之后,通过各种形式参与社会活动和养老服务活动。退休了就是要在家享清福,养儿就是为了防老这样的传统意识观念越来越淡漠。有的老人65岁退休之后,再去寻找适合自己的工作,选择再就业生活方式。固然有获得经济收入的想法,但也不尽然。很多老人认为,在体力可能的前提下,还是希望自己的技术和经验能服务于社会。有的老人选择做志愿者,为社区做公益事业。有的老人自己组织起来成立公益组织,为有需要的老人提供老人福利服务。
       养老问题需要老人自己的参与和老人们的努力,这样的观念在日本已经很普及了。这是值得中国老人学习的地方。中国的老年人没有危机意识,还没有从传统的养儿防老,享清福的观念里脱离出来。养老的主体应该是老人,在有余力的情况下要积极参与社会活动,贡献于社会。观念上必须要改变。
       当然,这需要有制度设计和制度保障。制度要积极吸引健康的老年人把自己的体力、经验、知识再去发挥余热。还要让这部分人积极参与养老政策的制定,要让这些健康的老年人作为主力军来参与养老事业,这是最关键的。


       记者:您认为最理想的养老制度是哪个国家的?未来的养老方向大致是什么模式?
       沈:
只能是相对而言,没有绝对的理想模式。每个国家的养老制度都受到自身的经济、文化、制度的制约。北欧国家是高福利、高负担,中国具有人口众多,经济发展不平衡的特点,这与人口少、经济均衡发展的北欧国家不同,没有条件推行高福利,高负担。日本是中福利中负担,而且养老制度建设起步比较早,与中国的老龄化速度快,制度建设起步晚的背景不同。日本也太精致化,制度成本比较高,所以,日本模式在中国推行起来有困难。
       对于中国未来的养老模式,中国国内一些学者对美国走市场化的制度很感兴趣,但是我觉得,从中国走过来的历史经验来看,中国走不了美国式的市场化道路。我最近出了一本专著,题为《中国の社会福祉は何をめざしているのか:社会主義と資本主義との調和》。我认为今后中国养老制度的建构,既不会走美国式的市场化道路,也不会走福利国家的全覆盖、高福利的道路,它会朝着混合式的方向发展。混合式是指,既有市场原理的因素,用以刺激养老产业的发展,又有政府强有力的财政介入,实现养老制度的公正、公平以及持续性发展。目前,中国政府正在积极推动长照护理保险的制度建设,各个地方政府也在积极试着通过发放“老人津贴”和提供“护理服务”的方式,解决老年人的生活照料问题。从中可见,政府在养老问题上承担越来越多的责任,而不是将其问题都推向市场。
        其实,中国对北欧养老模式以及以护理保险制度为核心的德国、日本模式都有研究,它在力图不再重蹈上述国家的教训,吸收它们的经验,最大限度的发挥“后发国家”优势。有了前车之鉴,中国的养老制度会更加有持续性和包容性。
       养老这个问题不是消极的,不是洪水猛兽,它应该是积极的,是我们每个人都应该去积极面对的问题。参考北欧国家的养老制度也好,参考日本的养老制度也好,或自己独自摸索出符合中国自己的养老制度也好……不管是哪种模式,中国的老年人还是年轻人需要有思想上的转变。养老政策应当体现老年人的主体地位,老年人不去参与,不发挥自己的力量是行不通的。
        日本现在有很多地方自治体都在发展老年型社区。以老年人为主,但是也吸收很多年轻家庭来参与。我觉得这也是未来养老制度的发展的一个方向。
        跨越老龄化,老人是主角。

编辑: 张宏

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